Участники рынка обсуждают появление мегарегулятора и готовящиеся изменения для СРО
Правительство одобрило передачу ЦБ полномочий ФСФР. Законопроект, направленный на создание в России финансового мегарегулятора, внесен в Госдуму 30 марта. Планируется, что он вступит в силу с 1 августа 2013 г.
Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)» закрепляет за ЦБ функции по регулированию и надзору за участниками всех секторов финансового рынка, в том числе кредитными кооперативами и микрофинансовыми организациями. В пояснительной записке к проекту закона говорится, что предлагаемые изменения будут «способствовать повышению стабильности на финансовом рынке, в том числе за счет снижения регулятивного арбитража и обеспечения более качественного анализа системных рисков, повышению качества и эффективности регулирования и надзора, включая консолидированный надзор, за субъектами рынка и снижению административной нагрузки на них».
Самой обсуждаемой темой стала судьба СРО: в законопроект попало всего несколько норм о саморегулировании. Правда директор департамента финансовой стабильности ЦБ Владимир Чистюхин сообщил на форуме «Саморегулирование в России: опыт и перспективы развития», что в дальнейшем предлагается принять отдельный закон о саморегулировании (здесь и далее цитаты «Интерфакс»). Он заверил участников дискуссии, что ЦБ не планирует регулировать финансовый рынок самостоятельно: «Когда мы коснулись темы единого регулятора и стало понятно, какое количество функций и полномочий должны перейти ЦБ, насколько масштабная задача по созданию международного финансового центра, по развитию финансового рынка, стало очевидным для нас, я имею в виду сотрудников ЦБ, что без опоры на СРО нам эти вопросы не решить. Или решить, но намного менее эффективно».
Владимир Чистюхин сообщил, что регулятор вправе делегировать СРО отдельные функции. «Но в том случае, если нам будет казаться, что какие-то стандарты не доработаны или бизнес-поведение руководителя организации не соответствует тем требованиям и правилам, которые установлены законом о ЦБ, то ЦБ мало того, что вправе осуществлять проверку документов, он еще и вправе применять меры воздействия к СРО и ее руководителю. Крайняя ситуация — это отзыв статуса СРО». Он объяснил, что в случае отзыва статуса СРО, ее члены будут обязаны вступить в другую СРО такого же вида. «Если иного СРО нет, то они подпадут под прямое регулирование и надзор ЦБ», — сказал он.
Для СРО планируется ряд изменений. Во-первых, членами одной СРО должны быть не менее 30% участников рынка. Во-вторых, СРО должна будет защитить свой бюджет перед ЦБ, показав таким образом, что организация в состоянии проводить контроль и проверку деятельности своих членов.
СРО будут вправе разрабатывать стандарты деятельности участников рынка, которые будут обязательны для членов СРО. При этом ЦБ утвердит список и требования к содержанию этих стандартов, кроме того, разработанные стандарты должны будут пройти согласование у Банка России. Если на рынке будут появляться новые СРО, то они должны будут присоединяться к единым стандартам, при этом будут иметь право впоследствии предлагать свои изменения в стандарты.
«Мы считаем, что если существуют несколько СРО одного вида, то стандарты должны быть едиными. ЦБ в этом случае будет иметь функции арбитра, в частности, будет составляться таблица разногласий СРО по стандартам», — отметил Владимир Чистюхин.
Также, по его словам, предлагается создать совет СРО, в который будут входить руководители всех организаций. Председатель совета будет избираться на два года. «Руководитель совета СРО будет вправе участвовать в заседаниях комитета по финансовому надзору ЦБ с правом совещательного голоса», — сказал он.
ЦБ намерен установить переходный период для уже существующих СРО, например — два года, с тем, чтобы они привели свою деятельность в соответствие с будущим законом.
Виктория Тагирова, член Межведомственного совета при Минфине РФ по разработке законодательства по микрофинансированию
Согласно законопроекту, Банк России получает полномочия ФСФР по контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Кроме того, значительная часть полномочий по нормативно-правовому регулированию деятельности участников финансового рынка перейдет к Банку России от Минфина РФ. У Минфина должны остаться полномочия по законодательным инициативам.
Таким образом, ФСФР интегрируется в структуру Банка России, Банк России будет осуществлять контроль и надзор в банковской сфере, в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников, биржевых брокеров и иных участников финансового рынка. В соответствии с законопроектом в течение следующих двух лет на базе Банка России будет создан единый финансовый мегарегулятор.
Трудно прогнозировать сейчас, какое влияние окажет реформа системы регулирования на состояние различных участников финансового рынка. Надеюсь, качество надзора в сфере кредитной кооперации повысится, поскольку мегарегулятор будет обладать широкой материально-технической базой, квалифицированным кадровым составом и разветвленной системой территориальных учреждений. В тоже время, следует опасаться чрезмерной унификации регулирования финансового рынка. В связи с существенными различиями между участниками финансового рынка необходимо сохранить дифференцированный подход при определении надзорных требований, и специфика каждого рынка, в том числе, специфика кредитной кооперации, должна найти свое отражение в регулировании.
Проект федерального закона «Об особенностях деятельности саморегулируемых организаций в сфере финансовых рынков» определяет требования к саморегулируемым организациям в сфере финансовых рынков и закрепляет полномочия надзора за такими СРО за Банком России. Следует отметить, что соответствии со статьей 34 текущей версии законопроекта деятельность саморегулируемых организаций кредитных потребительских кооперативов будет все также регулироваться Федеральным законом от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации», за исключением положений, которые более детально регулируют осуществление саморегулируемыми организациями их прав и обязанностей (статьи 6, 7, 8, 30 законопроекта).
Михаил Мамута, президент НАУМИР и РМЦ
У нас нет особенных вопросов к законопроекту по мегарегулятору, потому что он не затрагивает участников рынка, он скорее касается распределения полномочий между госорганами. Но один содержательный момент я бы отметил: если в настоящее время любые приказы, регулирующие деятельность МФО и КПК, согласовываются двумя ведомствами — Минфином и ФСФР, то после передачи полномочий решение будет приниматься только Центробанком, что в принципе может привести к ускорению принятия необходимых документов.
Существует пакет законопроектов в связи с созданием мегарегулятора на финансовых рынках. Законопроекты находятся на уровне дискуссии между ведомствами. Исходя из той конфигурации, которая сложилась, 90 процентов вероятности, что закон о создании саморегулируемых организаций на всех финансовых рынках, помимо банковского, будет принят. Соответственно, СРО, работающие на рынке кредитной кооперации, должны будут укрупниться. Мы сразу поставили перед ЦБ и ФСФР вопрос о необходимости учета специфики деятельности СРО на разных сегментах финансового рынка, учета сложившейся практики и методологии. Но позиция ЦБ такова, что десять организаций на одном участке рынка — очень много. Всего существует семнадцать секторов финансового рынка, если теоретически допустить, что в каждом секторе работают по 10 СРО, это 170 организаций — абсолютно неуправляемая конструкция. Диалог активно продолжается, но в любом случае, какие бы изменения не были приняты, мы настаиваем на достаточно длинном переходном периоде к новым правилам для тех рынков, где СРО уже сформированы, чтобы к ним успели перейти без потрясений, эволюционным путем.
Марат Овчиян, директор НП «Объединение кредитных кооперативов «Содействие»
Я всегда придерживался мнения, что финансовый рынок должен регулироваться государством. Даже понимая, что кредитные кооперативы весьма косвенно и условно относятся к субъектам финансового рынка, думаю, что и здесь должен быть элемент регулирования, который сейчас внедряется через институт СРО. Законопроект о мегарегуляторе не исключает саморегулирования, поэтому никаких особых причин для тревог и опасений в связи с передачей функций от одного уполномоченного государством органа исполнительной власти к ЦБ (который, правда к исполнительной власти не относится), я не вижу.
Как обычно, все новации в законодательство сопровождаются различными слухами, которые уже породили тревогу и озабоченность среди кредитных кооперативов. Главное опасение, что ЦБ введет непосильные для кооперативов нормативы, режимы отчетности и вообще всех «зарегулирует». Уже в первом приближении убеждаешься в беспочвенности и надуманности таких опасений:
1. Функция регулирования банковской деятельности обусловлена, прежде всего, защитой государственной платежной системы, образуемой банками. Отсюда повышенные требования к соблюдению пруденциальных нормативов, в т.ч. нормативу достаточности капитала, более тщательный и детализированный надзор.
Кооператив не является элементом платежной системы, поэтому крах того или иного кооператива не создает никаких угроз для экономики. Поэтому надзирать и регулировать деятельность кредитных кооперативов так же тщательно и детально, как это делается по отношению к банкам, нет никакого смысла. Понятно, при отсутствии экономических угроз крах кооператива вызывает угрозы социального порядка. И какими бы не сопоставимыми по сравнению с банками не казались такие угрозы, государство должно их предупреждать. Поэтому отпускать деятельность кооперативов на «самотек» нельзя и необходим какой-то надзор и регулирование такой деятельности со стороны государства. Такое регулирование сейчас внедряется по ступенчатой схеме — опосредованно, через СРО. И при сохранении такой модели (а другого попросту не дано) уже не принципиально кто исполняет функции регулятора — Минфин, ФСФР или ЦБ.
2. Невозможность применения к кооперативам методов банковского регулирования обусловлена еще и несопоставимо большим количеством кредитных кооперативов. Сейчас ЦБ осуществляет надзор за деятельностью около 600 банков, число которых имеет тенденцию к сокращению, а активы к укрупнению. 10 действующих в России СРО объединяют как минимум по 100 кооперативов, число которых постоянно увеличивается, а средний уровень активов, напротив — уменьшается. Понятно, что простой перенос методов банковского надзора и регулирования в сферу кредитной кооперации просто невозможен. И здесь также наиболее логичной и простой представляется модель опосредованного регулирования через СРО кредитных кооперативов.
3. Несостоятельны и опасения, что ЦБ будет стремиться удалить с рынка кредитные кооперативы, как нежелательных для банков конкурентов. Во-первых, ЦБ это не «банковский профсоюз» и в функции осуществляемого им регулирования не входит создание каких-либо преференций для банков. Во-вторых, кооперативы не являются и никогда не являлись конкурентами банков. Они существуют и развиваются в своей «нише», которая мало пересекается со сферой банковских услуг. В-третьих, неэффективные институты устраняются с рынка не в результате действий регулятора, а в результате конкуренции. Кредитные кооперативы будет существовать и сосуществовать с банками ровно столько, сколько они смогут эффективно обеспечивать потребности своих пайщиков. Представляется, что длительная и естественная история развития кредитной кооперации, просто не может быть пресечена волей одного, пусть даже и «мега» регулятора.
И в заключение:
Ровно такие же опасения высказывалось и после введения нормы обязывающей кооперативы вступать в СРО. Многими это воспринималось как излишнее обременение, как опасение, что кто-то извне будет вмешиваться и корректировать в проводимую кооперативом политику и, не дай бог, регулировать процентные ставки (это опасение высказывалось чаще других).
Прошло время и многие пришли к пониманию, что участие в СРО и восприятие пока только самых начальных методов регулирования, отнюдь не является ненужным обременением, а полезно кооперативу. Регулярное составление отчетности дает повод оценить свое финансовое положение и задуматься о его перспективах, коррекция применяемых кооперативом политик и процедур — предупреждает вероятные проблемы. Участвуя в СРО кооператив перестает «вариться в собственном соку», а выходит на принципиально иной уровень информационного взаимодействия с коллегами.
Думаю, что и новые опасения в связи с введением мегарегулятора так же беспочвенны. Нельзя говорить, что все останется без изменений — мы все нуждаемся в переменах, поскольку все, чем мы оперируем, пока еще далеко от совершенства. Но эти изменения будут итерационными, основанными на абсорбировании нового, в том числе банковского опыта и направленными не на ограничение, а на совершенствование сектора кредитной кооперации.
Возможно, я идеалист, но думаю, что такие ожидания вполне обоснованы.
Александр Соломкин, директор НП СРО «Кооперативные финансы»
Можно говорить о том, что на рынке кредитной кооперации система контроля только начала выстраиваться. ФСФР начал проводить первые проверки СРО и кредитных кооперативов с численностью членов свыше 5000. Сами СРО, как я считаю, еще не имеют достаточного опыта контроля за деятельностью своих членов, они только внедряют, тестируют разные формы и механизмы взаимодействия с кооперативами в целях обеспечения надлежащего исполнения своих функций. Еще не до конца урегулирован вопрос с кредитными кооперативами, которые не являются членами ни одной из СРО. И, как мне кажется, еще рано говорить о том, эффективны ли существующие механизмы контроля за сектором кредитной кооперации или нет. Нам же опять предлагают вступить в новый этап реформирования системы регулирования и надзора за деятельностью кредитных кооперативов.
Судя по заявлениям представителей ЦБ, которые озвучили намерение сохранить деятельность саморегулируемых организаций, у нас в стране создается уникальная модель контроля и надзора за микрофинансовым рынком. Ведь изначально у ЦБ было скептическое отношение к СРО, в силу того, что регулятор привык работать напрямую с участниками рынка, без посредников. И, мне кажется, новости о сохранении института СРО — это хороший сигнал для нашего сообщества. И, возможно, нам удастся доказать специалистам центрального банка, что в излишнем регулировании на данном рынке нет необходимости. Только в этом случае есть надежда на то, что сектор кредитной кооперации не прекратит свое существование, а получит новый виток развития.
Если СРО придется объединять не менее 30% участников, то нетрудно предположить, что на рынке будет присутствовать не более двух таких объединений, а это практически дуополия. Кроме того, с принятием этой нормы связаны определенные опасения, прежде всего с тем, что будут затронуты интересы многих участников рынка. В случае принятия данной нормы нас ожидает колоссальный объем проблем, который может свалиться прежде всего на кредитные кооперативы. Им придется не только проводить общие собрания в кооперативах, принимать решение о вступлении в новое СРО, но и делать многое другое, чтобы войти в новую модель регулирования. В существующих условиях, выйдя из одной СРО и еще не вступив в другое, кредитные кооперативы не смогут принимать новых членов и привлекать личные сбережения населения. Кроме того, № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» определяет норму, при которой в случае начала процедуры реорганизации, саморегулируемая организация теряет свой статус. Эти процессы могут дестабилизировать рынок.
Что касается «защиты» бюджета СРО в ЦБ, то особых проблем, по крайней мере для нашей саморегулируемой организации я не вижу. Как мне кажется, он соответствует с сегодняшним реалиям, является вполне адекватным. Финансирование со стороны наших членов уже сейчас позволяет нам проводить не формальные, а исключительно выездные проверки, где на месте оценивается деятельность кредитных потребительских кооперативов. Кроме того, у нас есть специалисты, которые анализируют отчетность, обеспечивают функционирование самого объединения. Безусловно, если какое-либо СРО не выполняло своих обязанностей, или относилось к своим обязанностям формально, то определенного рода проблемы при защите своих бюджетов у этих организаций могут возникнуть.
Но все же у меня есть некоторые опасения. Если функции регулирования перейдут к ЦБ, может возникнуть вопрос, когда ни у одной из СРО не будет достаточно средств, чтобы технологически исполнить все требования ЦБ. Это может быть и требование к программным средствам, вопросам передачи информации, возможно увеличение количества периодов отчетности и сроков ее предоставления. Надеемся, что при проработке этих вопросов участники рынка будут привлечены к обсуждению. Сейчас же всем СРО на рынке кредитной кооперации надо продолжать выполнять свои функции, грамотно выстраивать свою модель работы, чтобы в дальнейшем иметь возможность доказывать мегарегулятору, что существующая модель состоятельна и эффективна, и кардинально ее менять нет необходимости.
Очевидно, что в связи с грядущими переменами, действующий экспертный совет при ФСФР прекратит свое существование. Были озвучены пожелания о формировании нового Совета при ЦБ, в который войдут представители СРО разных рынков. Безусловно, данная площадка необходима для участников рынка, но эффективность ее работы будет зависеть в том числе и от того, как и кем будут представлены те или иные сектора, и будет ли возможность там отстаивать интересы сектора. Мне кажется, было бы не плохой идеей при этом Совете создать подкомитеты, когда мы отстаивали бы интересы именно рынка кредитной кооперации. Как это будет на самом деле, об этом в настоящее время мы можем только догадываться.